بودجه 1401 شهرداری تهران چقدر به پیوست عدالت توجه کرده است؟
شهر شمالی، شهر جنوبی
بودجه شهرداری تهران برای اداره پایتخت عریض و طویل ایران در سال 1401 این روزها دارد در شورای شهر چکش‌زنی می‌شود. سقف نهایی این بودجه 56 هزار و 800 میلیارد تومان تعیین شده که هشت سیاست کلان را دنبال می‌کند، از ارتقای زیست‌پذیری و ایجاد آرامش در شهر تا ارتقای مشارکت اجتماعی، رشد و تعالی شهروندان، تحقق شهری پیشرفته و با اصالت، هوشمند و شفاف و البته مزین به عدالت اجتماعی.
درباره عدالت اجتماعی در شهر تهران که معنی ساده‌تر آن نزدیک شدن کیفیت زندگی میان مناطق جنوبی و شمالی شهر است در سال‌های اخیر زیاد گفته شده ولی در عمل، جنوب همان جنوب مانده و شمال همان شمال. عده‌ای معتقدند این وضع حاصل بودجه‌های سالانه‌ای است که شهرداری‌ها آن را تدوین و شوراهای شهر آن را تصویب می‌کنند، بودجه‌هایی که پیوست عدالت ندارند و مناطق کم برخوردار را با نگاه ویژه نمی‌بینند. این پیوست براساس تذکری که چندی پیش مهدی اقراریان، عضو شورای شهر تهران در صحن علنی ارائه داد ظاهرا برای بودجه 1401 تهران نیز وجود ندارد چرا که او گفت: «می‌دانم دغدغه شهردار کاهش فاصله طبقاتی مردم شمال و جنوب شهر است اما باید پیوست عدالت در بودجه در نظر گرفته شود تا شرایط به نفع طبقه مظلوم جامعه تغییر کند.» البته برقراری عدالت اجتماعی به معنی عدالت شهری در بودجه ارائه شده شهرداری به شورای شهر دیده می‌شود و جزو سیاست‌های کلان آن است اما این که این سیاست تئوریک به برنامه‌های عملی و اجرایی تبدیل می‌شود یا خیر موضوعی است که در پایان سال 1401 می‌توان درباره آن قضاوت کرد.
تدوین‌کنندگان لایحه بودجه 1401 شهر تهران ادعا دارند که به عدالت توجه کرده‌اند که این ادعا را می‌توان در صفحه چهارم لایحه که سیاست عدالت اجتماعی شهرداری و برنامه‌ها و پروژه‌های عملیاتی‌اش در سال 1401 در آن تشریح شده، مشاهده کرد.
آنچه که شهرداری تهران بنا دارد سال آینده برای تحقق عدالت در پایتخت پیاده کند، اینهاست: ارائه خدمات و کمک به افراد توانیاب و خانواده‌های آسیب دیده و کم برخوردار، ارائه یارانه خدمات ورزشی به اقشار خاص، توسعه ورزش همگانی و تاسیس کانون‌های تخصصی ورزشی در هر محله، توجه به بافت‌های فرسوده، اجرای پروژه‌های بازآفرینی شهری، توزیع متوازن و عادلانه زیرساخت‌های خدمات شهری و مقاوم‌سازی و نوسازی ساختمان‌های پرمخاطره.
در واقع شهرداری تهران تحقق عدالت در پایتخت را در این موضوعات خلاصه دیده که همگی برآمده از سیاست‌های کلی شهرداری در این بخش است: تعمیق تعاملات مردمی، ارتقای سطح خدمتگزاری و خدمات اجتماعی، نهضت مسکن‌سازی و نوسازی شهر .
البته سیاست‌های ابلاغی شورای شهر تهران در حوزه عدالت شهری نیز چیزی جز این موارد نیست چرا که شورای شهر هم توسعه و تکمیل زیرساخت‌های عمرانی به ویژه در مناطق کم برخوردار، نوسازی و بهسازی و احیای بافت‌های فرسوده، تکمیل پروژه‌های نیمه تمام و توجه به پروژه‌های کوچک مقیاس محلی را برای شهرداری پایتخت تکلیف کرده است.
حتی برنامه پنج ساله سوم توسعه شهر تهران که توسعه پایتخت در بازه سال‌های 1398 تا 1402 را دنبال می‌کند نیز عدالت را در محدوده‌های یاد شده خلاصه می‌داند به این معنا که تبعیض مثبت درمناطق کم برخوردار، تسهیل در نوسازی، بهسازی، مقاوم‌سازی و بازآفرینی محلات و نزدیک کردن شاخص برخورداری مناطق کم برخوردار به سطح متوسط مناطق شهری را به شهرداری تهران حکم کرده است.
در ماده 2 فصل اول این برنامه نیز می‌خوانیم که «عدالت در دسترسی به زیرساخت‌ها و توسعه متوازن مناطق و محله‌ها» باید جزو اولویت‌ها و مسائل کلیدی شهر قرار گیرد.
به این ترتیب چه وقتی قانون درباره عدالت در شهر حرف می‌زند، چه شورای شهر در این باره تصمیم می‌گیرد و چه زمانی که شهرداری شروع به برنامه‌ریزی و اقدام می‌کند، مفاهیم محدودی مورد توجه قرار می‌گیرد، حال آن که کارشناسان معتقدند پیوست عدالت برای شهری پر مساله همچون تهران باید مفصل‌تر از اینها باشد.
هم جنوب محروم است و هم شمال
جنوب تهران بافت ریزدانه‌ای دارد یعنی پر است از خانه‌های کوچکِ تنگ به هم چسبیده. جنوب تهران پر است از زمین های بلاتکلیف، کوچه‌های باریک، خیابان‌های کج و کوله، پروژه‌های عمرانی رها شده و شن چاله‌هایی که شاخ مشکلات منطقه 18 است. در برخی مناطق جنوب، روح زندگی مرده است مثل کوچه پس کوچه‌های شوش، هرندی یا دروازه غار. بعضی جاها روح ایرانی بودن هم مرده است مثل زمین‌های وسیع سبزی کاری و حواشی‌اش در منتهی‌‌الیه جنوبی پایتخت که به تسخیر اتباع غیرمجاز درآمده است.
با این حال محمدعلی پورنیا، کارشناس مسائل شهری معتقد است فقط مناطق جنوبی تهران نیستند که مشکل دارند بلکه حتی مناطق شمالی و به ظاهر برخوردار نیز مشکلاتی شبیه مناطق کم برخوردار دارند. او به جام‌جم می‌گوید: در برخی مناطق شمالی تهران توسعه حمل و نقل عمومی به قدری ضعیف پیش رفته که اگر کسی خودروی شخصی نداشته باشد دچار مشکل می‌شود. این نکته فقط به عنوان یک مثال نشان می‌دهد توسعه متوازن شهری در تهران اتفاق نیفتاده و حتی مناطق به نظر توسعه یافته هم دچار عقب‌ماندگی‌هایی هستند.
او این وضع را حاصل نبود ساختاری نظام‌مند می‌داند که طبیعتا خروجی‌اش بروز بی‌عدالتی است. پورنیا توضیح می‌دهد: اساسا در کشور ما از دهه‌ها قبل چه وقتی دولت‌ها دست به کار شده‌اند و چه شهرداری‌ها، هیچ‌کدام بر مبنای تحقق عدالت کار نکرده‌اند چرا که عدالت در نظر آنها توزیع یکسان بوده است، حال آن که این مساوات است نه عدالت.
این کارشناس بر این اساس تاکید دارد که اگر قرار است اقدامات مدیران شهری دارای پیوست عدالت باشد باید ویژگی ها و نیازهای هرمنطقه به تفکیک شناسایی شود و امکانات و خدمات براین مبنا میانشان توزیع شود. او می‌گوید مهم‌ترین تفاوت شمال و جنوب تهران، حتی شرق و غرب آن در تفاوت فرهنگی مردمان این مناطق است، تفاوتی که نیازهای مخصوص به خود و در نتیجه عدالتی متناسب را می‌طلبد.
راه‌های نزدیک شدن جنوب به شمال
درمورد این که شهر باید محله فقیرنشین و ثروتمند‌نشین ، پایین شهر و بالاشهر یا منطقه برخوردار و کم‌برخوردار داشته باشد یا نه، افراد مختلف نظرات مختلفی دارند. عده‌ای استناد می‌کنند به وضعیت شهرهای پیشرفته دنیا و می‌گویند آنها هم چنین محله‌هایی حتی محلات حاشیه‌ای دارند و عده‌ای دیگر می‌گویند همان شهرهایی که اینچنین‌اند فرق میان بالا شهر و پایین شهرشان به حدی نیست که توی ذوق بزند. دسته دوم به همین دلیل معتقدند که تهران نیز اگر می‌خواهد خطی میان سکونتگاه فقرا و ثروتمندان بکشد این دو سکونتگاه نباید به لحاظ برخورداری از امکانات و خدمات شهری آنقدر با هم متفاوت باشند که باعث سرخوردگی مردم شود.
مهدی هدایت، شهردار منطقه 19 تهران که نگاه بودجه 1401 را بیشتر به سمت مناطق جنوبی تهران می‌داند و می‌گوید بودجه منطقه 19 نسبت به سال گذشته در لایحه، رشد قابل ملاحظه‌ای کرده است، در زمره گروه دوم است.
او در گفت‌و‌گو با جام‌جم از این که چرا مناطق جنوبی تهران از جمله منطقه 19همچنان محروم و کم‌برخوردار مانده‌اند، می‌گوید: یکسری سیاستگذاری‌ها باعث شده تا فاصله شمال و جنوب هر روز بیشتر شود. مثلا پروژه‌هایی که محرک توسعه‌اند در شمال شهر ایجاد شده‌اند و برعکس پروژه‌هایی که عامل توسعه‌نیافتگی هستند به مناطق جنوبی آمده‌اند مثل بازار آهن که درجنوب تهران ساخته شده ولی در عوض پروژه‌های لوکس و درآمدزا در شمال پایتخت احداث شده‌اند.
هدایت ادامه می‌دهد: سال‌هاست که به ساختار فرسوده و ناکارآمد مناطق جنوبی توجهی نشده و چون شهرها از درون فرسوده می‌شوند هر روز مردمانی که وضع مالی بهتری پیدا می‌کنند از مناطق جنوبی تهران می‌روند تا در مناطق بهتری زندگی کنند و از آنجا که افراد جایگزین نیز توان مالی ضعیفی دارند، بافت‌های فرسوده این مناطق بندرت بازسازی می‌شود. این وضعیت سبب شده تا بسیاری از خانه‌‌ها در این مناطق به محلی برای وقوع جرم و جنایت و بزه تبدیل شود.
وی توضیح می‌دهد: علاوه بر رشد بی‌رویه محدوده شهرها که باعث کم‌توجهی به مناطق جنوبی می‌شود، سیاستگذاری غلط در حوزه شهرسازی نیز به محقق نداشتن عدالت شهری دامن زده است. مثلا خطی می‌کشند و می‌گویند این 100 هکتار باید پارک شود اما شهرداری نمی‌تواند این اراضی را تملک کند و مردم نیز با این تصور که این منطقه پارک خواهد شد اقدام به خرید نمی‌کنند و در نتیجه محدوده مورد نظر به یک بافت فرسوده یا رها شده تبدیل می‌شود که هیچ اثر مثبتی برای محلات ندارد. بنابراین اصلاح سیاست‌های حوزه شهرسازی در کنار توجه به بافت‌های فرسوده و ناکارآمد، تعریف پروژه‌های بزرگ مقیاسی که محلات جنوبی را به تحرک وادارد و بویژه حرکت در جهت توانمندسازی مناطق جنوبی می‌تواند اثربخش باشد.
با این توضیحات چندان غریب نیست که چرا بسیاری از مناطق جنوبی تهران در جا می‌زنند و سنگینی انگ جنوب شهر بودن را تحمل می‌کنند. برای به هم ریختن این معادله که در تهران هزار داستان، ریشه دوانده اما پیوست عدالت می‌تواند کارساز باشد چه وقتی بودجه‌ها نوشته می‌شود، چه زمانی که انجام پروژه‌های مختلف اولویت‌بندی می‌شود و چه وقتی که برای توزیع خدمات شهری برنامه‌ریزی می‌شود.
آنچه که شهرداری تهران بنا دارد سال آینده برای تحقق عدالت در پایتخت پیاده کند، اینهاست: ارائه خدمات و کمک به افراد توانیاب و خانواده‌های آسیب دیده و کم برخوردار، ارائه یارانه خدمات ورزشی به اقشار خاص، توسعه ورزش همگانی و تاسیس کانون‌های تخصصی ورزشی در هر محله، توجه به بافت‌های فرسوده، اجرای پروژه‌های بازآفرینی شهری، توزیع متوازن و عادلانه زیرساخت‌های خدمات شهری و مقاوم‌سازی و نوسازی ساختمان‌های پرمخاطره.
در واقع شهرداری تهران تحقق عدالت در پایتخت را در این موضوعات خلاصه دیده که همگی برآمده از سیاست‌های کلی شهرداری در این بخش است: تعمیق تعاملات مردمی، ارتقای سطح خدمتگزاری و خدمات اجتماعی، نهضت مسکن‌سازی و نوسازی شهر .
البته سیاست‌های ابلاغی شورای شهر تهران در حوزه عدالت شهری نیز چیزی جز این موارد نیست چرا که شورای شهر هم توسعه و تکمیل زیرساخت‌های عمرانی به ویژه در مناطق کم برخوردار، نوسازی و بهسازی و احیای بافت‌های فرسوده، تکمیل پروژه‌های نیمه تمام و توجه به پروژه‌های کوچک مقیاس محلی را برای شهرداری پایتخت تکلیف کرده است.
حتی برنامه پنج ساله سوم توسعه شهر تهران که توسعه پایتخت در بازه سال‌های 1398 تا 1402 را دنبال می‌کند نیز عدالت را در محدوده‌های یاد شده خلاصه می‌داند به این معنا که تبعیض مثبت درمناطق کم برخوردار، تسهیل در نوسازی، بهسازی، مقاوم‌سازی و بازآفرینی محلات و نزدیک کردن شاخص برخورداری مناطق کم برخوردار به سطح متوسط مناطق شهری را به شهرداری تهران حکم کرده است.
در ماده 2 فصل اول این برنامه نیز می‌خوانیم که «عدالت در دسترسی به زیرساخت‌ها و توسعه متوازن مناطق و محله‌ها» باید جزو اولویت‌ها و مسائل کلیدی شهر قرار گیرد.
به این ترتیب چه وقتی قانون درباره عدالت در شهر حرف می‌زند، چه شورای شهر در این باره تصمیم می‌گیرد و چه زمانی که شهرداری شروع به برنامه‌ریزی و اقدام می‌کند، مفاهیم محدودی مورد توجه قرار می‌گیرد، حال آن که کارشناسان معتقدند پیوست عدالت برای شهری پر مساله همچون تهران باید مفصل‌تر از اینها باشد.
هم جنوب محروم است و هم شمال
جنوب تهران بافت ریزدانه‌ای دارد یعنی پر است از خانه‌های کوچکِ تنگ به هم چسبیده. جنوب تهران پر است از زمین های بلاتکلیف، کوچه‌های باریک، خیابان‌های کج و کوله، پروژه‌های عمرانی رها شده و شن چاله‌هایی که شاخ مشکلات منطقه 18 است. در برخی مناطق جنوب، روح زندگی مرده است مثل کوچه پس کوچه‌های شوش، هرندی یا دروازه غار. بعضی جاها روح ایرانی بودن هم مرده است مثل زمین‌های وسیع سبزی کاری و حواشی‌اش در منتهی‌‌الیه جنوبی پایتخت که به تسخیر اتباع غیرمجاز درآمده است.
با این حال محمدعلی پورنیا، کارشناس مسائل شهری معتقد است فقط مناطق جنوبی تهران نیستند که مشکل دارند بلکه حتی مناطق شمالی و به ظاهر برخوردار نیز مشکلاتی شبیه مناطق کم برخوردار دارند. او به جام‌جم می‌گوید: در برخی مناطق شمالی تهران توسعه حمل و نقل عمومی به قدری ضعیف پیش رفته که اگر کسی خودروی شخصی نداشته باشد دچار مشکل می‌شود. این نکته فقط به عنوان یک مثال نشان می‌دهد توسعه متوازن شهری در تهران اتفاق نیفتاده و حتی مناطق به نظر توسعه یافته هم دچار عقب‌ماندگی‌هایی هستند.
او این وضع را حاصل نبود ساختاری نظام‌مند می‌داند که طبیعتا خروجی‌اش بروز بی‌عدالتی است. پورنیا توضیح می‌دهد: اساسا در کشور ما از دهه‌ها قبل چه وقتی دولت‌ها دست به کار شده‌اند و چه شهرداری‌ها، هیچ‌کدام بر مبنای تحقق عدالت کار نکرده‌اند چرا که عدالت در نظر آنها توزیع یکسان بوده است، حال آن که این مساوات است نه عدالت.
این کارشناس بر این اساس تاکید دارد که اگر قرار است اقدامات مدیران شهری دارای پیوست عدالت باشد باید ویژگی ها و نیازهای هرمنطقه به تفکیک شناسایی شود و امکانات و خدمات براین مبنا میانشان توزیع شود. او می‌گوید مهم‌ترین تفاوت شمال و جنوب تهران، حتی شرق و غرب آن در تفاوت فرهنگی مردمان این مناطق است، تفاوتی که نیازهای مخصوص به خود و در نتیجه عدالتی متناسب را می‌طلبد.
راه‌های نزدیک شدن جنوب به شمال
درمورد این که شهر باید محله فقیرنشین و ثروتمند‌نشین ، پایین شهر و بالاشهر یا منطقه برخوردار و کم‌برخوردار داشته باشد یا نه، افراد مختلف نظرات مختلفی دارند. عده‌ای استناد می‌کنند به وضعیت شهرهای پیشرفته دنیا و می‌گویند آنها هم چنین محله‌هایی حتی محلات حاشیه‌ای دارند و عده‌ای دیگر می‌گویند همان شهرهایی که اینچنین‌اند فرق میان بالا شهر و پایین شهرشان به حدی نیست که توی ذوق بزند. دسته دوم به همین دلیل معتقدند که تهران نیز اگر می‌خواهد خطی میان سکونتگاه فقرا و ثروتمندان بکشد این دو سکونتگاه نباید به لحاظ برخورداری از امکانات و خدمات شهری آنقدر با هم متفاوت باشند که باعث سرخوردگی مردم شود.
مهدی هدایت، شهردار منطقه 19 تهران که نگاه بودجه 1401 را بیشتر به سمت مناطق جنوبی تهران می‌داند و می‌گوید بودجه منطقه 19 نسبت به سال گذشته در لایحه، رشد قابل ملاحظه‌ای کرده است، در زمره گروه دوم است.
او در گفت‌و‌گو با جام‌جم از این که چرا مناطق جنوبی تهران از جمله منطقه 19همچنان محروم و کم‌برخوردار مانده‌اند، می‌گوید: یکسری سیاستگذاری‌ها باعث شده تا فاصله شمال و جنوب هر روز بیشتر شود. مثلا پروژه‌هایی که محرک توسعه‌اند در شمال شهر ایجاد شده‌اند و برعکس پروژه‌هایی که عامل توسعه‌نیافتگی هستند به مناطق جنوبی آمده‌اند مثل بازار آهن که درجنوب تهران ساخته شده ولی در عوض پروژه‌های لوکس و درآمدزا در شمال پایتخت احداث شده‌اند.
هدایت ادامه می‌دهد: سال‌هاست که به ساختار فرسوده و ناکارآمد مناطق جنوبی توجهی نشده و چون شهرها از درون فرسوده می‌شوند هر روز مردمانی که وضع مالی بهتری پیدا می‌کنند از مناطق جنوبی تهران می‌روند تا در مناطق بهتری زندگی کنند و از آنجا که افراد جایگزین نیز توان مالی ضعیفی دارند، بافت‌های فرسوده این مناطق بندرت بازسازی می‌شود. این وضعیت سبب شده تا بسیاری از خانه‌‌ها در این مناطق به محلی برای وقوع جرم و جنایت و بزه تبدیل شود.
وی توضیح می‌دهد: علاوه بر رشد بی‌رویه محدوده شهرها که باعث کم‌توجهی به مناطق جنوبی می‌شود، سیاستگذاری غلط در حوزه شهرسازی نیز به محقق نداشتن عدالت شهری دامن زده است. مثلا خطی می‌کشند و می‌گویند این 100 هکتار باید پارک شود اما شهرداری نمی‌تواند این اراضی را تملک کند و مردم نیز با این تصور که این منطقه پارک خواهد شد اقدام به خرید نمی‌کنند و در نتیجه محدوده مورد نظر به یک بافت فرسوده یا رها شده تبدیل می‌شود که هیچ اثر مثبتی برای محلات ندارد. بنابراین اصلاح سیاست‌های حوزه شهرسازی در کنار توجه به بافت‌های فرسوده و ناکارآمد، تعریف پروژه‌های بزرگ مقیاسی که محلات جنوبی را به تحرک وادارد و بویژه حرکت در جهت توانمندسازی مناطق جنوبی می‌تواند اثربخش باشد.
با این توضیحات چندان غریب نیست که چرا بسیاری از مناطق جنوبی تهران در جا می‌زنند و سنگینی انگ جنوب شهر بودن را تحمل می‌کنند. برای به هم ریختن این معادله که در تهران هزار داستان، ریشه دوانده اما پیوست عدالت می‌تواند کارساز باشد چه وقتی بودجه‌ها نوشته می‌شود، چه زمانی که انجام پروژه‌های مختلف اولویت‌بندی می‌شود و چه وقتی که برای توزیع خدمات شهری برنامه‌ریزی می‌شود.